权威解读：马科斯执政三年，菲南海政策转变的背后

来源：南海之声

第47届东盟峰会闭幕式上，接棒2026年东盟轮值主席国的菲律宾总统马科斯承诺，将秉持“共航未来”的主题，引领东盟迈向更具包容性与可持续性的未来，并致力于在明年推动达成“南海行为准则”。然而，纵观马科斯政府执政以来菲律宾在南海问题上的种种举动，菲律宾能否“言行一致”，引发众多讨论。

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11月4日，中国智库华阳海洋研究中心发布报告《走向极端主义和冒险主义的南海政策——小马科斯执政三年观察》，以客观事实和翔实数据为基础，全面分析了马科斯政府对外政策和南海主张的本质。菲律宾现政府南海政策的内外成因是什么？展望未来，“执掌”东盟的菲律宾又将把南海议题引向何方？南海之声专访华阳海洋研究中心常务副理事长徐晓东、中国南海研究院南海历史文化研究所所长陈相秒、中国社会科学院亚太安全与外交研究室主任张洁、菲律宾“亚洲世纪”战略研究所副所长安娜·马林多格-乌伊，围绕报告内容及上述问题展开解读。

南海之声：为何在此时发布这样一份报告？

徐晓东：菲律宾马科斯政府上任三年多来，在南海问题上可谓刷足了存在感，其态度之冒险、手段之多样、情绪之肆意、信誉度之低，堪称菲律宾历届政府之最。然而，马科斯政府欺骗的、极端的、冒险的外交和南海政策，既无助于改善菲律宾的内政民生，也无益于南海争端的妥善管控。华阳发布的这份报告，旨在“正南海真相之本，清南海争端之源”，向包括菲律宾民众在内的国际社会告知：谁才是南海争端真正的搅动者和幕后的唆使者？

明年菲律宾将成为东盟轮值主席国，2026年还是所谓“南海仲裁案裁决”出台10年，我们也希望通过这份报告，警醒菲律宾需要承担起其作为南海沿岸国的责任，让南海问题回到谈判协商的解决正途上。

南海之声：从华阳海洋研究中心发布的这份报告，可以看出马科斯政府南海政策呈现哪些变化和特点？

陈相秒：菲律宾马科斯政府南海政策最大的特点，就是它的极端主义和冒险主义，这表现在菲律宾政府在处理南海争端时背离现代国际关系基本规范与准则，抛弃固有共识，打破常规安排，冲动、大胆、肆意且非理性。

这背后有几重因素在推动，菲律宾虽然采取美式民主政治体制，但盘根错节的政治家族是另一种无形的力量，对菲律宾的内政外交产生绝对性影响，这也让政治集团的利益往往超越菲律宾的国家利益。菲律宾南海政策之所以从杜特尔特政府时期的相对稳健急转向“极端化”倾向，是美国的强力影响下，政治家族、官僚集团、精英集团三类政治集团相互作用的结果。

安娜：杜特尔特执政期间推行“独立外交政策”，主张在中美之间保持相对中立，而马科斯的外交方针则明显倒向美国。在南海问题上，马科斯政府采取更具对抗性的立场，并推动问题的国际化，意图将南海争议推向更广阔的国际舞台。

这一政策转向的背后，一个重要原因在于马科斯政府坚信南海策略应当以“威慑”为基础。在实践层面，这意味着需要在军事防务领域进一步向美国及其盟友靠拢——《美菲共同防御条约》正是这一战略逻辑的核心依托。此外，南海议题在菲律宾国内政治中具有激发民族主义情绪的作用，特别是当中菲在海上发生摩擦冲突时，这种情绪更容易被点燃。

南海之声：如何看待美国在菲律宾现政府南海政策调整中的作用，其根本用意何在？

陈相秒：1992年美军撤出苏比克海军基地之后，美国在南海地区很长一段时间存在着权力真空。随着美国提出所谓“亚太再平衡”，再到后来的“印太战略”，美国试图巩固菲律宾在“第一岛链”中的位置，所以我们看到拜登政府上台之后，美国加大与菲律宾军事防务的升级合作。

美国不希望看到中菲在南海问题上趋向缓和，中菲海上矛盾升级对美国最有利，所以美国一直利用菲律宾牵制中国，动员菲律宾成为遏制中国的棋子。美国不断通过海警、武装部队等军事力量，拉拢域外盟友国家，以及通过经济上的援助，来影响菲律宾的南海政策。在具体的海上行动上，美国的情报机构、智库也不断为其提供各种各样的方案支持。

张洁：美国希望菲律宾成为遏制中国的“桥头堡”，对于整个菲律宾现在的南海政策来说，美国是那个“发动机”。美国也是菲律宾当前南海政策的“输血剂”。菲律宾和中国海上实力对比差距非常大，为什么菲律宾还敢这样不断地挑衅中国？背后离不开美国的支持。利用《美菲共同防御条约》，美国在菲律宾部署了很多军事基地，把它最尖端、先进的一些中程导弹系统部署在菲律宾，不断地给菲律宾“输血”，可以说没有美国，就没有现在菲律宾这样的挑衅行为，也就不会有当下南海的动荡态势。

南海之声：“执掌”东盟的菲律宾，明年在涉华、涉南海事务上可能存在哪些变数？

陈相秒：我认为从东盟国家的角度来说，他们避免南海问题成为中国—东盟关系里面的优先因素。按照目前的形势，特别是在美国关税战背景下，我认为东盟国家对于中国在经济利益上的诉求还会有所增加，对南海问题，他们缓和南海问题的意愿会比现在更强。我担心的是菲律宾带来的变数，作为明年的东盟轮值主席国，他实际上拥有议题设置的优先主导权。

张洁：去年前往印尼、马来西亚等国家做调研时，我发现实际很多东南亚国家认为，菲律宾是东盟国家的一个“异类”，因为他完全不遵守“东盟方式”，完全倒向了美国。但实际上东盟有一套自己的机制，包括协商一致的东盟方式，无论谁来当主席国，这些机制对其都有一定约束力。

另一方面，菲律宾本身在东盟内部的影响力并不高，所以无论是从树立国家形象的角度，还是从处理东盟事务的角度，菲律宾政府挟持东盟服务于他所谓的南海政策，这种可行性应该不大，东盟机制的约束反倒可能会让其“有所收敛”。

南海之声：如何看待未来中菲关系的发展？

安娜： 中菲双边关系不应仅由南海问题来定义，而应更多地由经济、人文、教育等诸多其他领域的合作来塑造。回看中菲两国的双边关系，这段外交关系已持续半个世纪，我们应努力聚焦于在南海开展合作，只要能在一定的领域达成一致，就能产生积极效果。我希望马科斯政府能够与中国建立真正富有成效的合作关系，并在担任轮值主席国之后，真正积极推动“南海行为准则”尽早达成。

陈相秒：如果能够把南海问题抛开，我觉得中菲没有理由不开展合作。美国、日本虽然承诺给菲律宾提供各种各样的投资支持，但是他们所能提供的不是菲律宾最需要的。菲律宾需要什么？它需要的是基础设施建设、能源建设、民生改善等，跟中国的合作恰恰能提供这些帮助。此外，中国有全球领先的海洋养殖业，中菲合作能够帮助菲律宾真正解决渔民的生计问题，而不是让菲律宾渔民成为政治的筹码。